【文章精选】张乾友｜“表僚主义”论｜2022年第5期

“表僚主义”论

◉ 张乾友

【摘要】官僚制是现代社会中的一种普遍现象，其存在形态也随着社会的演进而发生着变化。传统上，官僚制存在于一个静态的世界之中，通过照章办事的方式适用一套设计完美的规则，以此来分配资源，并为世界提供秩序。但同时，由于现实的复杂性，官僚经常无法严格适用规则，从而催生了官僚主义。当代社会呈现出了急剧变动的特征，官僚制随之转型为技术官僚制。技术官僚自视为社会的医生，其使命是通过改革来解决在社会的变动中呈现出来的各种问题。在这个过程中，表格成为技术官僚建构问题、分析原因和寻找对策的基本工具，“表僚主义”也由此而生，使得通过表格来建构问题和采取改革行动成为当代官僚机构的一大行为特征。“表僚主义”是科学的乌托邦，认识到这一点要求我们改变看待世界的方式。

【关键词】官僚制；技术官僚制；官僚主义；“表僚主义”

【作者介绍】张乾友: 南京大学政府管理学院教授, [e-mail]。

【引用格式】张乾友. “表僚主义” 论 [J]. 公共管理与政策评论, 2022, 11(5): 3-13.

—文章结构—

一、引言

二、官僚制与官僚主义

三、表格在官僚机构中的传统运用

四、社会变革与表格的功能转变

五、“表僚主义”的生成

六、结语

一、引言

对当代人来说，填表是一种日常性的社会实践，因为无论是组织还是国家，都越来越多地通过表格来建立和处理它们与其内外部受众间的关系。从一个角度来看，表格并不是一种新生现象，而是与官僚机构相伴而生的，因而，填表这一日常现象似乎并不构成社会科学的重要研究对象；但从另一个角度来看，今天的官僚机构对于表格的运用与此前有了非常大的不同，这不仅表现为它们对表格的运用越来越频繁，也表现为它们赋予了表格越来越重要的功能。在某种意义上，对表格的新型运用构成了当代官僚制的关键特征，因而，要理解当代官僚制的运行，就必须对表格做出深入分析。传统上，官僚制的运行是以规则为基础的。在理想意义上，官僚的所有行为都是对规则的忠实执行，但由于现实的复杂性，官僚则可以经常绕开甚至逾越规则，这种紧张就被称作官僚主义。在社会科学研究中，官僚主义是一个备受批评的概念，许多人都把它视作现代社会的顽疾。近几十年来，这一观念也实际催生了许多去官僚化的政府改革。随着社会的不断演变，官僚制及其官僚主义也不断进行着自我更新，其中的关键就是社会治理与组织管理对表格的依赖都与日俱增，甚至官僚制的存在及其中所有人的行为都正在发生表格化。比如，央行是当代社会中最为重要的治理机构之一，而从某个角度来看，央行其实就是一张资产负债表，它对社会的所有影响都是通过扩表或缩表得以展开的，而鉴于央行的特殊重要性，表格上任何数字的细微变化都可能带来复杂的社会后果。类似地，今天的许多组织都可以被理解为一张绩效预算表，它们的经营管理状况都反映在表格结构上，而表格结构的调整又反过来构成了现实的组织变革。这种现象迄今并未得到恰当解释。在本文看来，这意味着官僚主义获得了作为“表僚主义”的全新存在形态。官僚主义是现代社会及其治理中一种根深蒂固的现象，对官僚主义的研究也构成了公共行政研究的一个基本主题，现在，随着“表僚主义”成为官僚主义的新形态，对“表僚主义”的研究也就成了公共行政学知识更新的一个新的突破口。

二、官僚制与官僚主义

在现代社会科学研究中，被用来指称官僚制的主要是英文中的“bureaucracy”一词。根据帕克的考察，“bureaucracy”在欧洲语言中的词源一是“burel”,意思是桌布；二是从“burel”变形而来的“bureau”，意思是桌子。到18世纪中期的法国，开始出现了“bureaucratie”一词，从字面来看，意思是桌子后的统治，而在当时的语境下，与之相对的就是马背上的统治。在这里，坐在马背上的是将领，坐在桌子后的是官员，所以，“Bureaucratie是一种由官员进行治理（governance by officials）的形式，而这一词语很快传进了意大利语（burocrazia）、德语（Bureaucratie，后来变成了Bürokratie）以及英语中”。

从词源的演变来看，“bureaucracy”一词有着丰富的含义。首先，它意味着官僚的工作围绕桌子展开，而桌子是用来处理文书的，所以，官僚的日常工作就是坐在桌子后处理文书，而官僚制就是一种以文书治天下的统治形式。其次，桌子是放在某个办公室中的，这些办公室因为封闭而具有某种神秘性，在外人看来，有的人进入办公室后成功地拿着签好字的文件出门，有的人手中的文件则被原样退回，显示出坐在桌子后的人拥有裁决一切的权威。在这个意义上，放置桌子的封闭空间就获得了作为官府的含义，相应地，官僚则成了官府的代言人。基于以上分析反观中文的“官僚制”，我们就不能将“官”和“僚”视为同义反复，相反，在这里，“官”是指官府，“僚”是指官员，“官僚”的字面含义则是指官府中的官员。之所以要强调官员“在官府中”的属性，是为了突出他们的权威地位，他们看似对文书的形式化处理，实为官府权威的制度化行使。

总体而言，官府的权威是分配性的，即它可以权威性地决定某些资源、资格与机会的分配，而作为一种以文书治天下的统治形式，官僚制对这种分配权威的行使不是任意的，而具有合理化的形式，即它总是试图将分配转化为基于文书的审核。所以，当个体希望通过官僚制获得某种权威性的分配结果时，他总是要向官僚机构提交某种文书材料，而官僚也总是通过对这些文书的审核来做出他是否符合资格，进而可否获得相应资源或机会的决定。

官僚机构通过文书审核来做出权威性分配，体现了一种文牍主义的世界观，即只有体现在文书中的社会现实才属于真实的社会现实。如赫梅尔所说，官僚“就像一个渔夫，他用有可能丰收的那些因素编织成一张渔网……渔网的形状决定着能够捕捞到的东西”。在这里，“渔网”即官僚案头存放的文书，只有文书上载明的事项才属于他的审核范围。同时，官僚对所有文书的审核都是形式主义的。当一个人拿着属于审核事项的文书走进官僚的办公室，官僚要做的就是一一比对申请者所提交文书中包含的要件与自己案头文书中所提出的要求是否相符，由于个案间的实际情况千差万别，官僚的审核对象就只能是文书的形式，而非实质。在这里，对形式的关注被韦伯概括为官僚的“切事化”特征，即“根据可以计算的规则、‘不问对象是谁’地来处理事务”。而所谓“可以计算”，是指官僚机构一定要在自己发布的文书中提出明确的数量要求。如果没有这种可计算性，官僚就不可能“不问对象是谁”地处理事务，而不可避免地会受到“对象是谁”的干扰。当所有文书都具有这种可计算性时，在理念上，所有申请人都失去了作为人的存在形态，而变成了一系列参数的集合。“于是官僚的任务便是测量每个顾客的每个相关方面相距模型的距离。一些潜在的顾客与模型的特征相去甚远，于是便被筛掉。就像从渔网里滑出去的鱼一样，它们不具备体积、表面的粗糙度等必要的表面特征，没法被渔网的某个网眼缠住。”当官僚机构真的是以这样一种方式运行时，它似乎就变成了一架机器，完全在工具理性的指引下自动运转，而不带有权力支配的痕迹。

在实践中，官僚机构要能像机器一样运转，前提是其所发布每一项文书中的每一条要求都是复杂现实的精确呈现。但显然，这一前提并不成立。如格雷伯所说，官僚制蕴含着一种结构性的愚蠢，因为它的基础是一种结构性的暴力。每一个试图踏入官僚机构大门的人都知道，如果他不按照官僚的要求来准备文书，就无法使自己的申请得到通过，如果他拒不服从官僚的决定，就一定会有保安式的角色通过威胁或实际使用暴力将他赶出官僚机构。所以，无论官僚提出什么要求，其他人都不得不服从，也正是由于其他人无论如何都会服从，官僚就总是倾向于提出愚蠢的要求。比如，某个官僚机构可能要求申请者提供一份根据其他地方的规则无法开具的证明，由于没有人提出异议，这个机构就会认为这个要求是完全合理的；为了开具这一证明，申请者不得不徒劳无功地奔波于其他官僚机构，其中，严格按程序办事的申请者将永远无法开出这样的证明，能找到办法特事特办的申请者则可以开出证明，从而成功通过申请；这里的关键在于，后者成功开出证明的事实证明了开具该证明之愚蠢要求的合理性，并反过来凸显了无法开出这一证明的申请者的愚蠢，但由于后者证明的开具是出自另一个官僚的违规行为，那么在这整个行为链条中，所有人的行为就都是愚蠢的。

就此而言，官僚制的“切事化”实质上是一种“看人下菜”式的切事化，而看人下菜与切事化间的紧张就构成了官僚主义的基本特征，希望官僚照章办事的人会批评看人下菜的官僚是官僚主义，反过来，希望官僚看人下菜的人也会批评照章办事的官僚是官僚主义。而对官僚这一群体来说，所谓官僚主义就是在应该照章办事的时候照章办事，应该看人下菜的时候看人下菜。并且，这里的“应该”不是一个规范范畴，而是一个计算范畴，即官僚不是通过诉诸规范价值来判断应该如何做，而是通过对得失的理性计算来判断什么时候应该照章办事，什么时候应该看人下菜。换句话说，所谓官僚主义就是一种基于理性计算的伪形式主义，虽然韦伯所说的官僚制的技术优越性源自其形式主义，但只要计算显示有利，官僚就可以随时抛弃形式主义。

三、表格在官僚机构中的传统运用

前文表明，官僚制是通过形式来认识和塑造世界的。传统上，官僚机构的基本功能是通过资格审核来分配资源，在这里，资格本身就是一种形式。如果一个政府机构的职能是分配公租房，那为了履行职能，它首先要做的就是确定申请资格，而这种资格必然表现为申请者的收入水平、是否拥有住房等形式要件。如果一个人长期居住在其朋友的别墅里，且他的朋友为他提供了生活所需的一切物资，那在实质层面，他并不需要公租房，但在形式上，他完全可以提供相关的申请证明，且政府机构也应当基于这些证明承认其申请资格。在这里，形式首先是官僚制认识世界的工具。由于现实世界是如此的复杂，官僚机构没有能力获得对其受众的完整认识，就只能基于特定的形式要件来建立关于其对象世界的虚拟认识。同时，只要官僚机构在这种认识的基础上做出审核判断和分配决策，这些抽象的形式就获得了重塑世界的能力。还以公租房为例，如果政府住房部门规定申请者的月收入不能高于3000元，那么，为了获得申请资格，一个本来月收入3500元的人就可能和雇主协商将能通过文书得到证明的收入改为3000元，再以其他形式补偿其另外500元。由此，与这个申请者相关的实质就被改变了。

作为一种理性的制度实体，官僚制不仅要求将所有社会现实都转化为可载入文书的形式要件，更要求以合理的方式来组织这些要件。在实践中，官僚制用以组织这些形式要件的基本工具就是表格。在这里，表格因其正式性而具有合理性。所有看到表格的人都会认为，表格的设计一定包含了某种理性逻辑，否则，为什么不简单地将所有形式要件罗列在一起，而要多此一举地设计一张表格？正由于其暗含着强烈的理性预期，官僚制越是追求组织行为的合理性，就越是倾向于通过表格来开展行动。结果，在官僚制的日常运行中，官僚的基本工作就是制表、填表、发放以及审核表格，而任何人要和官僚机构打交道，在形式上就是和各种各样的表格打交道。

表格的正式性不仅赋予了其合理性，也赋予了其权威性。当一个人来到官僚机构并接过官僚递给他的表格时，他拿到的是表格而非白纸的事实就在提醒他，他写下的一切都会被记录在案，随时接受某个权威机构的审核或复查，因此，他必须按照表格所体现的权威意图来填表。比如，如果一个人是在申请公租房，且申请表中有“家庭常住人口”一栏，他可能不会立马写上真实数字，而是会停下来想一下表格的审核者希望看到什么数字。在这里，家庭常住人口是权威机构希望掌握的关键信息，但由于表格里充满了这样的官方术语，通常来讲，表格本身不会对所有这些概念都做出详细解释，这就使填表者能够以自证合理的方式填上不同的数字。不过，到底填什么数字显然并不出自填表者的自主判断，而是出自他对权威意图的揣摩，结果，他填表的过程就变成了官僚权威的实现过程。在这一点上，更典型的是填表过程中的空栏现象。某个申请者可能发现某张表格中的某个栏目不适用于他。在这种情况下，表格本身可能允许留空。但在填表者看来，权威机构之所以要设计这一栏目，就表明其中的信息是有意义的，因此，从对权威意图的揣摩出发，他应当尽可能填上一些相关的信息，以表明他确实在这方面也与权威要求的精神相契合。在这里，表格中的每一栏都是如此正式，在填表者看来，每一栏就都不容懈怠，而在面对不适用自己的栏目时的无意义填表行为就是对其“不懈怠”的一种表态，或者说，是承认官僚权威的一种仪式。

在实践中，表格之所以必须具有正式形式，是为了承担计算功能。官僚机构之所以要通过表格来收集所有申请信息，而不是让申请者随意填写在白纸上，一是为了对信息进行标准化分类，从而降低审核成本；二是为了方便对不同信息条目进行赋值，并在此基础上进行计算。要计算，首先就得有数字，而表格的功能就是生成数字。在最理想的意义上，表格中的所有栏目都由类似“家庭常住人口”的条目构成，相应地，填表者需要做的就是在每一个空白处写下一个数字，而官僚需要做的就是比对每一张表上的所有数字是否符合要求，或在存在竞争的条件下基于这些数字对所有申请者进行排序。

当然，现实并不仅仅是一组数字，所以，在大多数时候，申请者都需要通过文字的质性描述来阐明其申请理由。在这种情况下，表格可以被理解为一张考卷，其中每一个栏目都被赋予了一个分值；申请者就像考生，基于自身所掌握信息及对出题者意图的揣摩来作答；审核者就像阅卷人，根据参考答案来为每道题打分，且所有栏目的分数加总到一起就构成了申请者的总分。与考卷不同的是，表格上通常不会写明不同栏目的分值，但诸如栏目的空间大小等因素也会暗示其在重要性上的差异。由此带来的影响是，一方面，申请者在填表时要突出重点，从而在关键栏目上获得加分；另一方面，由于每一个栏目都会算分，填表者就不能让任何一个栏目成为失分项。由此，填表的过程就也成了一个运用计算式理性的过程，而表格也成了申请者通向成功的计算公式。

四、社会变革与表格的功能转变

在现代社会中，表格几乎可以被视为官僚制的同义语，一旦我们开始填表，就进入了官僚制的作用领域。同时，虽然去官僚化成为近几十年各国政府改革的潮流，但作为一种经验现象，今天，所有人都比以往要填更多的表格。在这里，去官僚化的政治话语与日益普遍的填表实践间存在着明显的紧张，在格雷伯看来，这意味着“官僚制已经变成了我们游于其中的水”。当然，今天的官僚制已经显著不同于韦伯时代的官僚制，今天的官僚主义也已获得了新的存在形态。

在韦伯的时代，官僚制经常被比喻为一架机器，这种比喻所反映的则是一种机械主义的世界观。根据这种观念，所有社会现实都可以被视为原材料，社会的治理机构——官僚制——则是一架庞大的机器，通过对原材料进行符合操作规程的加工来开展社会治理，并通过将各种社会现实转化成公共产品来提供治理秩序。在这里，正如所有原材料在进入机器前都必须符合相应规格条件一样，所有社会现实在进入官僚机构的处理程序之前也必须满足相应的规格条件，而表格就是对原材料进行加工、使其符合官僚机构处理要求的工具。在很大程度上，机械主义的世界观预设了一个自我重复的世界，其运行遵循一套可观察到的规律，官僚制则将这种规律变成了自己的规则，并通过对这套规则的执行来确保世界以重复的方式持续运行。不过，在实践中，世界的运行并不总是自我重复的，因而，无论多么完善的规则也总会碰到无法适用的情况，使得官僚总能找到合理的理由绕开规则，也使得官僚主义成为现代社会运行中的一种普遍现象。

20世纪后期以来，官僚制陷入了群起而攻之的处境。人们对它的一个集中批评是，社会已经进入了一种急剧变动的状态，官僚制则仍然试图一成不变地维持现状，使得大量新生社会问题无法得到解决。不过，经过几十年的改革，这样一种批评已经在很大程度上与我们今天的官僚经验不相符了。比如，在分析20世纪６０年代美国以解决贫困问题为主要政策目标的“伟大社会”改革时，费希尔指出，当时美国社会实际上缺乏关于贫困问题的严肃公共讨论，同时贫困人群也缺乏表达自身诉求的能力，因而，这场改革实际上是由官僚机构自身驱动的，“它们来自于白宫内部”。而在分析20世纪80年代以来英国各级政府以顾客为导向的自我重塑时，杜盖伊与萨拉曼也发现，被视为顾客的公民实际上并没有提出这样的要求，相反，“在这些例子中，顾客主权的引入（或创造）是由中央政府的立法强加的”。同样，对于当代中国的放管服改革，官方与学术界的定位都非常清楚，这是一场“刀刃向内的自我革命”，它并不是在运用学术界提出的某种理论，也不是在回应社会的某种直接需求，而在很大程度上超出了学界与社会的既有期待。这表明，官僚制已经完成了蜕变，它不再像高速路上的老爷车一样成为社会正常运行的障碍，而变成了不断更新换代的中央处理器，支撑和推动着社会的加速运行。

在解释为什么20世纪60年代的美国会发生一场由官僚机构内部驱动的社会改革时，一种有代表性的观点是，当时的官僚制本身已经发生了变化，从行政官僚制变成了技术官僚制，而新兴的技术官僚们“自视为社会的医生，随时准备治疗一个病态的社会”，所以发起了对贫困这一社会顽疾的战争。技术官僚是现代政府中不同于政治家和行政官僚的另一个重要群体。相比于行政官僚，技术官僚是一种政策专家，掌握了重要的决策权力，而不只是负责执行；相比于政治家，技术官僚又不用对民众负责，他们凭借其专业知识获得了决策权力，也被预期基于专业判断来制定决策。从西方来看，技术官僚自第二次世界大战后开始进入政府的权力中心，一些国家甚至组成了完全由技术官僚构成的内阁。从中国来看，党的组织系统在改革开放后有意识地推动了技术官僚对革命精英的替代，在使干部管理制度不断走向理性化的同时，也为贯彻“以经济建设为中心”的新路线提供了干部储备。在某种意义上，技术官僚制已在当代各国政府中扎下根来，而技术官僚的世界观与方法论也深刻重塑了当代社会的治理。

与官僚将世界看成静止不变的不同，技术官僚清楚地认识到了世界的变动特征，也认识到变动一定会产生问题。在这里，我们可以使用“变老”的比喻。如果所有人都不会变老，那么所有人就都不会生病，但只要人会变老，他就会不断生病，相应地，就需要有医生来不断地为他对症治疗。在这里，“医生”就是技术官僚，他们清楚地认识到社会的变动会带来社会问题，所以，在急剧变动的状态下，社会本身就是一个病人，而当某种疾病到了比较严重的状态，就需要进行手术治疗，也就是进行改革。换句话说，技术官僚是以发现和解决问题为己任的新型官僚，技术官僚机构则是以通过改革来解决问题为己任的新型官僚机构。不过，这并不意味着技术官僚与技术官僚机构已经完成了对官僚及官僚机构的替代，相反，二者是共存于今天的社会世界中的。但随着技术官僚制的生成，传统官僚及官僚机构的行为也越来越多地受到了技术逻辑的影响。就像得到科学技术武装的医生和医疗机构，技术官僚与技术官僚机构深信，只要能够不断开发新的技术、不断获取更完整的信息，所有社会问题都一定能够找到技术上的解决方案。对病人来说，现状就是病态，这是一种恶，改革是为了消除病态，当然就成了善。问题在于，如何确定哪里存在病态，并开展相应的改革呢？在医学实践中，这要求对病人进行体检，而在社会实践中，这要求对社会主体进行绩效评估——体检就是对身体的绩效评估。在体检时，体检的过程和结果最后会凝结为一张表格，同样，在绩效评估时，表格也是基本的工具和产出，因此，从官僚制向技术官僚制的转型并没有使表格消失，而是使表格获得了新的功能。

首先，表格具有问题建构的功能。所有表格都是有名称的，而表格的命名过程就是建构社会问题的过程。比如，如果某个技术官僚机构制定了一张“××人才申请表”，那就意味着这张表格就成了“××人才”的定义。在这里，通过了绩效评估的“人才”被视为组织的健康因素，反过来，没有通过绩效评估的人则成了组织的病态所在。也就是说，通过制定一张“××人才申请表”，技术官僚机构就将达不到表格要求的人建构成了组织所面对的问题，进而，所有组织改革都应以他们为对象，要么通过某些手段将他们改造成符合表格要求的“人才”，要么将他们逐出组织。或者，某个技术官僚机构也可以以表格的形式列出一张“问题清单”，更直接地进行问题建构，而所有这些问题也必然都是因为没有达到相应的绩效标准才被列为问题的。无论如何，只要有了表格，技术官僚机构就建构出了社会问题。

其次，表格具有简化现实的功能。社会是一个复杂的系统，在纷繁复杂的现象面前，技术官僚机构到底如何获得关于问题的认识？在这里，要认识现实，就必须化简，而表格就是一种有效的化简工具。通过这种简化，技术官僚机构更容易获得关于现实的一种形式上合理的认识，进而也更容易通过表格来合理地定义问题所在。比如，如果一个城市的居民普遍反映“不安全”，那么这个城市的政府机构就应该想办法提高城市的安全水平。问题是，安全是一个非常复杂的问题，没有哪个机构能够抽象地促进安全，而必须将安全具体化为恶性犯罪率、一般财产案件发生率、邻里纠纷发生率等数量指标，并将它们放到同一张表格里，进而，安全这一复杂问题就被简化成了几个数量指标，而对现实的简化带来的则是对官僚机构任务的简化，使官僚机构可以通过对一些简单任务——如降低恶性犯罪率——的承担来解决非常复杂的问题。

最后，表格具有因果解释的功能。如前所述，表格里每一个栏目都是有分值的，而分值不仅可以帮助技术官僚机构进行比较分析，也可以帮助技术官僚机构寻找因果联系。如果一张以“城市安全”为名的表格设置了恶性犯罪率、一般财产案件发生率、邻里纠纷发生率三个栏目，且三个栏目分别设置了40分、30分、30分的分值，而某个城市在三个栏目上的得分分别为20、30、30分，那么，这个城市之所以不安全，原因就在于其恶性犯罪率过高。在这里，通过将复杂现实简化为有限的数量指标，再以量化的形式来呈现不同指标间的关系，技术官僚机构就可以清晰地识别出造成特定社会问题的具体原因，可以通过表格所呈现的因果解释来提出问题的解决方案。当然，在现实中，在涉及像安全这样的问题时，技术官僚机构设计出的表格会复杂得多，表格所呈现的原因也可能不是一元，而是多元的。但无论如何，有了表格这一工具，技术官僚机构就总是能够以合理的形式证明其找到了问题的原因，并采取相应的行动。

今天，所有类型的官僚机构都面临两方面的挑战：一方面，随着社会进入急剧变动的状态，它们面对着大量需要解决的问题；另一方面，对官僚机构的不信任已成了当代公共文化的一大特征。这意味着，现实要求官僚机构采取大量解决问题的行动，但如果官僚机构完全出自自身的逻辑采取这样的行动，很可能被理解为是在寻租、扩权。要避免这样一种误解甚至是污名化，官僚机构选择了寻求科学权威的帮助，试图通过表明它们是以科学的方式来识别和解决问题的，来让公众相信它们真的是在解决问题，而不是在制造问题。由于表格具有如上功能，当某个官僚机构意识到存在需要其解决的问题时，借助各种表格，它就能以看起来科学的方式找到问题，再以看起来科学的方式解决问题。在这个过程中，官僚机构不断向技术官僚机构转型，表格则成了技术官僚机构开展改革行动的重要工具。

五、社会变革与表格的功能转变

在社会处于相对静态时，官僚制通过规则为社会建构出一种简化的秩序，并以相对灵活的方式将这套秩序作用于现实的人，从而催生了官僚主义。在这里，表格是官僚借以适用规则的工具。通过将申请材料转化为表格得分，官僚就可以准确判断出申请者与规则要求间的距离，从而做出是否同意申请的决策。在官僚机构的日常实践中，表格之所以重要，是因为它对前述“距离”提供了一种客观测度，使得官僚决策具有了客观性。当社会的存在获得了动态的形式，官僚制也不再能够墨守成规，而必须通过推动与自身或特定社会主体相关的改革来解决不断涌现的社会问题。根据前面的分析，只要技术官僚机构借助某些科学的手段制定出一张表格，就能以科学的形式建构出它所要解决的问题，进而，只要它能将所有相关社会现象都转化成数据填入这张表格，就能准确找到该问题的成因，并通过官僚机构采取相应的改革行动。在这里，通过表格建构问题和采取行动以解决前述问题成了技术官僚机构与官僚机构间的治理分工。而在技术官僚机构的运行中，表格的功能不再是反映现实，而是以化简的方式建构可治理或者说可解的问题。当代社会存在无数的治理问题，且其中许多问题都属于“抗解问题”（wicked problems），在本质上是不可解的。面对这些问题，官僚机构不可能无所作为，否则就会陷入合法性危机，而要有所作为，它们就必须通过自身的技术化来把不可解的问题变成可解的问题，而表格就变成了求解这些抗解问题的工具。

要解释这一点，让我们再次使用变老的比喻。所有人一出生就进入了变老的过程，就成了疾病的生产者，就此而言，健康本质上就是一个抗解问题，但这并不意味着医生就无需对病人的健康承担责任了。当一位病人来到医院，医生当然需要有所作为。要有所作为，他首先必须弄清自己面对的是什么疾病，而要做到这一点，他就得拿出一张或许多张表格，要么通过“望闻问切”的经验方式，要么通过仪器检查的科学方式将病人转化成数据填入相应表格之中。由此，他就获得了一系列医学指标，可以由此来定义他所面对的问题了。同样的，当技术官僚机构试图诊治社会这一病人时，它也必须使用各种表格来建构并相应地解决问题，“这里的假设是，如果管事的人知道发生了什么，他们就能更好地管理一个社会系统。在这一语境下，‘知道’意味着拥有关于某些指标的变化信息，这些指标被认为捕捉到了眼前现象的本质”，也就可以帮助技术官僚机构去求解问题。在医学实践中，将“不健康”等同于患有经表格确诊的疾病是一种化简，而经过化简的现实必然不同于完整的现实，所以，一位所有经表格确诊的疾病都得到妥善治疗的病人可能仍然处于不健康的状态。同样，技术官僚机构通过表格建构出来的问题与实际问题之间必然也存在差距，结果，即使通过表格建构出来的所有问题都以最科学的方式得到了解决，实际存在的社会问题则可能仍然悬而未决。

表格是以量化的方式建构问题的。在表格中，有的栏目要求填数字，有的栏目要求填文字，但即使是文字，也会在技术官僚机构的审核过程中通过打分转化为数字。所以，表格中的所有栏目本质上都是量化指标，它们都是技术官僚机构用来求解抗解问题的数学工具。数字是量化比较的基础，有了数字，技术官僚机构就可以通过对同一表格内不同指标间的量化比较来判断究竟哪一指标是造成表格总分低下的原因，也可以通过对不同表格的横向比较来寻找造成不同社会主体表现差异的原因。在这个过程中，数字转化成了分数，而分数就具有定义问题的功能。在考试中，如果一个学生考了满分或排在了所有考生的第一位，那对教育管理者来说，他显然不是问题所在。而如果另一个学生没能及格或排在了所有考生的最后一位，那他显然就成了一个问题。在这里，教育问题是由分数表定义的。同样，在社会层面，只要表格将所有社会现实都转化为分数，那所有社会问题就都将通过这些分数表得到定义。具体来说，在所有分数表中，低分项就是问题，高分项就是问题的解决方案，所以，技术官僚机构要解决问题，就是要将高分项作为“最佳实践”复制到低分项，就是要以高分项为模板来改革低分项。在这个意义上，指标及其表格化的运用为今天的技术官僚机构提供了一种重要的改革技术，使它们能以一种公开透明的方式做出改革决策。问题在于，教育并不等同于分数，所以，让所有学生都考上满分虽然可能解决了分数表中的问题，却并没有解决教育中的问题。同样，如果技术官僚机构通过某种改革让所有社会主体在某一分数表中的分数都大幅提高，虽然可能部分地解决了分数表本身所呈现出来的问题，却也并未解决分数表背后的社会问题。

今天，通过表格来建构问题，并根据表格所提供的因果解释来采取解决问题之改革行动，正成为所有官僚机构的一种具有普遍性的行为逻辑。本文将这种行为逻辑称为“表僚主义”。“表僚主义”是技术官僚制时代的官僚主义。官僚以照章办事为理想，现实的复杂性则让他无法严格照章办事，并让他在照章办事与看人下菜之间形成了官僚主义的习性。技术官僚以解决社会问题为理想，抗解问题的普遍存在则让他无法解决真实存在的问题，而只能去解决那些通过表格建构出来的问题。在这里，表格是科学的产物，正是科学的进步使得“量化一切”成为可能，进而使得所有社会现象都可以被填进表格之中，都可以被转化成数字和分数，并由此成为技术官僚建构问题、成因及对策的证据基础。随着科学的不断进步，表格将获得越来越强的解题能力，帮助技术官僚机构以越来越科学的形式解决越来越多以科学的方式建构出来的问题。但同时，由于所有以这种方式得到解决的问题都不是真实的问题，社会本身仍然呈现出抗解的特征，而这又驱使官僚机构发明更新、更多的表格，如此循环往复，使得“表僚主义”成为当代社会治理的一个基本特征。

就其设计原则而言，官僚机构是一种消极的制度实体。总是在某个拥有超然地位的主体设计出一套规则体系之后，官僚机构才应运而生，以适用这套规则。在这里，规则既是官僚机构的存在依据，也是官僚行为的合法性来源。相比之下，技术官僚机构则是一种积极的制度实体。对技术官僚机构来说，只要它能让特定对象填写特定表格，就能对不同对象做出标准化的比较，而这种比较就一定能够发现问题，进而，这种问题就成了它开展相应改革的科学依据。就此而言，“表僚主义”可以被视为一种自我赋权的改革哲学，只要遵循这一哲学的指引，今天的技术官僚机构将非常容易做出对其改革计划的正当性证明，也能够非常容易地通过改革来实现自我赋权。无论是官僚主义还是“表僚主义”，都是权威的表现形态。不同的是，在官僚机构中，官府本身就是一个权威性的分配机构，所以官僚就作为机构的一员而行使着某种分配权威；在技术官僚机构中，虽然机构本身可能并不掌握制度性的权威，但只要技术官僚能够通过表格建构出迫切需要解决的问题，他与整个机构就都获得了开展行动的权威。在这里，表格不是权威的载体，但通过符合科学程序的问题建构，它则能够生成行动式的权威。比如，如果一个“第三方评估机构”拿出一张表格，非常科学地显示出某个评价对象的得分远远低于其他评价对象的平均水平，那它就此提出的改革建议就将呈现出一种让人难以反驳的权威性，而通过看似中立的“评价”，该机构也就实现了某种自我赋权。

官僚制是一个黑箱，因为官府必然是对外封闭的，只有在封闭的前提下，官僚的行为才具有神秘性，而这种神秘性才能赋予其指令以想象的权威性。相比之下，在技术官僚制中，表格的生产则经常表现出开放的特征，为了确定到底要在一张表格中设置哪些指标、每个指标赋予多少分值，技术官僚机构经常会邀请许多外部专家参与咨询，同时，对填写完成的表格的审核与评分也可能不是由技术官僚机构本身，而是由一个随机产生的外部专家团队执行的。这使得表格的生产与应用都呈现出很强的网络治理特征，技术官僚机构通过表格来建构和解决问题的过程也表现为一个开放的专家网络采取合作式的治理行动的过程。但在“表僚主义”的实践中，开放与合作都只是一种形式。即使所有专家都被允许参加表格生产与应用的过程，他们的参与方式也是被严格限定的，即他们必须通过表格将复杂的社会现实转化为数字与分数，在这一点上，“表僚主义”不允许专家持有关于世界的任何不同的本体论认识。进而，专家间的合作行动本质上就只是一种分散行动，通过将专家分散在数字生产的不同环节，技术官僚机构削弱了专家认识问题全貌的能力；通过将专家放入不同的计分环节，技术官僚机构在客观上制造出了专家间的“分权制衡”，从而确立起了自身作为专家网络内部冲突裁决者的地位。由此，所有专家就都只能服务于“表僚主义”的实践，而无法对其提出挑战。

需要强调的是，官僚主义与“表僚主义”并不是非此即彼的关系，并不是说随着“表僚主义”的出现，官僚主义就销声匿迹了。当代社会仍然存在大量需要官僚制去处理的问题，而在对这些问题的处理上，官僚行为经常性地表现出官僚主义的特征；同时，当代社会又存在大量需要技术官僚制去处理的问题，而在对这些问题的处理上，技术官僚的行为也经常性地表现出“表僚主义”的特征。官僚制所存在的世界是静态的，所有问题似乎都是可解的，进而，整个世界就是可治理的，官僚机构可以相当任意地采取照章办事或看人下菜的方式来采取行动，本身就是世界具有可治理性的一大标志。技术官僚制所存在的世界是动态的，其中的大量问题都具有抗解性，使得整个世界也呈现出不可治理的特征，而通过表格，技术官僚机构则得以在一个不可治理的世界中人为建构出某种可治理性，进而，通过对一个个自己建构出来的问题的解答，技术官僚制就在形式上完成了对世界的治理，也由此证明了自身的合法性。

六、结语

“表僚主义”的兴起表明，不可治理性已经成为当今世界的本质特征———其突出表现就是不同类型官僚机构的治理能力与社会的治理需求间存在持久性的失衡，导致官僚制难以实际地治理这个世界，而只能通过表格证明它在治理这个世界。因为，“要是一个问题本身并没有真正可行的解决方案，此时，绩效数据的收集和公开，充当了一种散发‘美德’信号的形式。它并没有实现真正的进展，但收集和公布数据所表现出的努力，满足了道德上的诚挚感”。所以，在经历了几十年的去官僚化改革之后，今天的我们仍然生活在一个高度官僚化的世界之中。问题是，这种回应是错位的。官僚制为自己虚构了一个对手，这个对手非常强大，因而官僚制也必须变得更加强大，但这个如此强大的官僚制是为一个虚构的对手准备的，当它碰上真实的对手——不可治理性——时，就会失去用武之地。要正确回应不可治理性所提出的挑战，我们可能需要改变思维方式，不再从“求解”的前提出发去思考一切治理问题。只有这样，我们才可能摆脱“表僚主义”，进而走出官僚制的“铁笼”。

本文在解释“表僚主义”的特征时多次借用医生与病人的类比，这会引发潜在的批评，即医生确实可以治疗疾病，因而，如果技术官僚可以被类比于医生，那“表僚主义”又有什么不好？无疑，医生的确可以治疗疾病，但医生可以通过表格来建构和治疗疾病与健康本质上是一个抗解问题，二者并不矛盾。所以，说健康是一个抗解问题并不是贬低医生的贡献，而是提醒我们改变看待问题的方式，不要把健康看成一个通过医生治病就能达成的目标——这一过高期待往往加剧了现实中的医患紧张。同样，技术官僚也是可以解决问题的，但这并不能改变世界的不可治理性。所以，本文的目的不是证明“表僚主义”好还是不好，而是提醒读者反思这一问题，即为什么“表僚主义”并不能克服世界的不可治理性，却日益成为当代人处理公共问题的支配性方式？为什么我们不能有其他方式来看待和处理公共问题？

本文的论述基于这样一个前提，即官僚制经历了两个大的发展阶段，在前一个阶段，它主要表现为行政官僚制——本文单独使用官僚制一词大多时候就是指行政官僚制，在后一个阶段——主要是20世纪中期以来，技术官僚制从行政官僚制中相对独立地发展了出来。关于这一过程及其一般性后果，学界已有较为充分的研究。对本文而言，这一发展的意义在于，官僚主义与行政官僚制相伴而生，技术官僚制的形成则让官僚主义也获得了新的存在形态。由于技术官僚制突出地表现出通过运用表格这种工具来建构改革问题与制定改革方案的特征，本文就把这种新型官僚主义命名为“表僚主义”，并通过对表格功能的演变及其作用机制的分析来论证了这种命名的合理性。如果技术官僚制可以取代行政官僚制，那么，官僚主义的概念就可以被“表僚主义”取代了。对此，本文的观点是，技术官僚制并未取代行政官僚制，相反，二者实际上共存于今天的公共机构之中，由此，对官僚主义与“表僚主义”的区分就是有意义的，它让我们能够更准确地把握行政官僚制与技术官僚制的区别。同时，鉴于今天的许多改革行动都是由技术官僚制推动的，提出“表僚主义”的概念也可以帮助我们更好地理解当代公共机构的行为特征。

在格雷伯看来，无论官僚机构发布了多么愚蠢的规则，其他人都不得不遵守这些规则，表明官僚主义变成了一种“规则的乌托邦”，在这里，规则要兑现其将一切都变得理性的承诺只能是一种空想。类似地，今天的技术官僚机构无论碰到什么问题，都试图通过表格把它转化成能够进行科学分析的问题，但即使它的确以科学的方式解决了以科学的方式建构起来的问题，这一科学问题背后的社会问题则仍然悬而未决，表明“表僚主义”变成了一种“科学的乌托邦”，在这里，科学要兑现其为所有问题找到答案的承诺也只能是一种空想。在某种意义上，反思“表僚主义”要求我们放弃科学的确定性语言（language of certainty），不再把公共生活看成一个通过科学的方式解决某种确定问题的过程，而从某种赤诚谦恭（passionate humility）的立场出发，把公共生活看成一种通过探索性语言（language of inquiry）展开的反思性实践（reflective practice）。这样做，我们将失去对于世界的确定性信念，但同时，也能与世界的不可治理性更好地共处。

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